5月29日晚，国务院印发《2024—2025年节能降碳行动方案》（以下简称“《行动方案》”），对未来两年的碳排放和能耗指标提出明确要求。这也是在“十四五”中期评估我国的单位GDP能源消耗降低、单位GDP二氧化碳排放降低这两项指标滞后于原有预期的背景下提出的新规划。
《行动方案》明确，2024年，单位国内生产总值能源消耗和二氧化碳排放分别降低2.5%左右、3.9%左右，规模以上工业单位增加值能源消耗降低3.5%左右，非化石能源消费占比达到18.9%左右，重点领域和行业节能降碳改造形成节能量约5000万吨标准煤、减排二氧化碳约1.3亿吨。2025年，非化石能源消费占比达到20%左右，重点领域和行业节能降碳改造形成节能量约5000万吨标准煤、减排二氧化碳约1.3亿吨，尽最大努力完成“十四五”节能降碳约束性指标。
全国能耗强度降低仍滞后于时序进度
《实施中期评估报告》已经明确指出，目前我国的单位GDP能源消耗降低、单位GDP二氧化碳排放降低这两项指标滞后于原有预期。
国家发展改革委有关负责人在5月29日发文表示，初步测算，扣除原料用能和非化石能源消费量后，“十四五”前三年，全国能耗强度累计降低约7.3%，在保障高质量发展用能需求的同时，节约化石能源消耗约3.4亿吨标准煤、少排放二氧化碳约9亿吨。但与此同时，受新冠疫情等因素影响，全国能耗强度降低仍滞后于时序进度，部分地区节能降碳形势较为严峻，完成“十四五”规划《纲要》确定的节能降碳约束性指标，任务仍然艰巨。在此背景下，国家发展改革委会同有关方面研究起草了《2024—2025年节能降碳行动方案》。
赛迪研究院节能与环保所所长赵卫东接受21世纪经济报道采访时指出，随着扩大内需政策的持续显效，高耗能产业生产逐步回暖，可能对工业能源消费总量、碳排放等造成压力。对此，需要围绕钢铁、建材、石化化工、有色金属、机械、轻工、纺织等行业，实施生产工艺深度脱碳、工业流程再造、电气化改造、二氧化碳回收循环利用等技术示范工程。同时，推广一批先进适用技术。定期编制发布低碳、节能、节水、清洁生产和资源综合利用等绿色技术、装备、产品目录，遴选一批水平先进、经济性好、推广潜力大、市场亟需的工艺装备技术，鼓励企业加强设备更新和新产品规模化应用。
《行动方案》围绕能源、工业、建筑、交通、公共机构、用能设备等重点领域和重点行业，部署了节能降碳十大行动。工业和信息化部也在同一时间发布了《国家工业节能降碳技术应用指南与案例（2024年版）》，对钢铁、有色金属、石化化工、建材等重点行业提供了明确的技术指导方向。
此外，对于节能降耗相对落后的地区，《行动方案》明确，“十四五”前三年节能降碳指标进度滞后地区要实行新上项目非化石能源消费承诺，“十四五”后两年新上高耗能项目的非化石能源消费比例不得低于20%，鼓励地方结合实际提高比例要求。
节能降碳与大规模设备更新相结合
值得注意的是，目前我国各地正在着力推进大规模设备更新和消费品以旧换新工作，国家发展改革委数据显示，随着高质量发展深入推进，设备更新需求会不断扩大，将是一个年规模5万亿元以上的巨大市场。能源消耗和碳排放重点设备产品也是其中的重要一部分。
中国宏观经济研究院能源研究所副所长孙颖指出，随着我国经济社会加快步入绿色化、低碳化的高质量发展阶段，大量低效、落后设备产品成为制约转型升级发展的突出短板。以电机为例，目前我国电机保有量超过30亿千瓦，电机用电量占全社会用电量一半以上，但在役高效电机比重仅为20%左右。考虑到各类生产和用能设备、耐用消费品等普遍具有较长使用寿命，并且对上下游产业和用能环节等影响较大，一旦固化于低效、高碳的粗放发展路径上，从长远看，不利于实现碳达峰碳中和、美丽中国等战略目标。
《行动方案》明确，将加快用能产品设备和设施更新改造。动态更新重点用能产品设备能效先进水平、节能水平和准入水平，推动重点用能设备更新升级，加快数据中心节能降碳改造。加强工业装备、信息通信、风电光伏、动力电池等回收利用。此外，加快淘汰老旧机动车，提高营运车辆能耗限值准入标准。逐步取消各地新能源汽车购买限制。落实便利新能源汽车通行等支持政策。
孙颖表示，虽然2023年新能源汽车销量占我国全部汽车销量比重达31.6%，但占汽车保有量比重仅为6.1%，并且从产业链供应链看，无论是上游原材料、动力电池等环节，还是下游二手车、电池回收梯次利用等环节，在绿色低碳发展方面都有较大提升空间。
乘联会秘书长崔东树告诉21世纪经济报道记者，放开新能源汽车限购能有效促进消费潜力，尤其是部分限购导致城市汽车保有量严重落后的城市，汽车消费有较大消费增长空间。他此前也曾多次呼吁，建议汽车保有量低于400万的城市完全放开限购。
化石能源消费减量替代
《行动方案》提出，将严格合理控制煤炭消费。加强煤炭清洁高效利用，推动煤电低碳化改造和建设，推进煤电节能降碳改造、灵活性改造、供热改造“三改联动”。严格实施大气污染防治重点区域煤炭消费总量控制，重点削减非电力用煤，持续推进燃煤锅炉关停整合、工业窑炉清洁能源替代和散煤治理。
21世纪经济报道记者通过梳理发现，今年1—4月份，规模以上工业原煤产量14.8亿吨，同比下降3.5%，较去年减产超5000万吨。其中，山西减产超7500万吨，是目前煤炭减产的主力，总产量也退居全国第二。
山西省人民政府数据显示，2023年山西省原煤总产量137752.0万吨。日前印发的《2024年山西省煤炭稳产稳供工作方案》明确，今年山西将在确保安全生产的前提下，煤炭产量稳定在13亿吨左右。据此推算，山西全年将减产约7700万吨煤炭。
中国煤炭运销协会5月27日分析表示，4月份煤炭消费继续显现淡季特征，钢铁、建材行业运行欠佳，规模以上生铁、水泥产量同比分别下降8.0%和8.6%，钢铁、建材行业用煤需求同比较快下降。新型煤化工产业开工率较高，化工行业用煤需求同比增长。总体上，测算4月份我国商品煤消费同比下降0.2%左右，1-4月份我国商品煤消费同比增长 2%左右。
从《行动方案》中提及的重点耗能产业中也可以看出，“减煤降碳”成为一个主要趋势。比如钢铁行业，推行钢铁、焦化、烧结一体化布局，大幅减少独立焦化、烧结和热轧企业及工序。2024年—2025年，钢铁行业节能降碳改造形成节能量约2000万吨标准煤、减排二氧化碳约5300万吨。
非化石能源供给和消费的占比提升工作也是同步进行的。《行动方案》提出，加大非化石能源开发力度，到2025年底，全国非化石能源发电量占比达到39%左右。
中电联数据显示，今年一季度，全国新增发电装机容量6943万千瓦，同比多投产1342万千瓦；其中，新增非化石能源发电装机容量6376万千瓦，占新增发电装机总容量的比重为91.8%。在太阳能发电、风电等非化石能源快速发展带动下，并网风电和太阳能发电合计装机容量预计将在今年二季度至三季度首次超过煤电装机，2024年底达到13亿千瓦左右，占总装机比重上升至40%左右，部分地区新能源消纳压力凸显、利用率将下降。
不过，在装机规模迅速增长的同时，新型储能仍面临利用率较低的问题。随着新能源快速发展，电力系统对调节能力提出更大需求，新型储能大规模建设和调用不充分的矛盾日益凸显。
《行动方案》提出，提升可再生能源消纳能力，到2025年底，全国抽水蓄能、新型储能装机分别超过6200万千瓦、4000万千瓦。
国家能源局能源节约和科技装备司副司长边广琦此前接受21世纪经济报道采访时也指出，国家能源局将不断完善新型储能政策体系，鼓励科技创新，持续推动新型储能技术产业进步，不断引导各类储能科学配置和调度运用，促进新型储能调节作用发挥，支撑新型能源体系和新型电力系统建设。
继续实施粗钢产量调控
本次《行动方案》还对多项产业产能进行了调控。在钢铁行业方面，严格落实钢铁产能置换，严禁以机械加工、铸造、铁合金等名义新增钢铁产能，严防“地条钢”产能死灰复燃。2024年继续实施粗钢产量调控。在建材行业方面，严格落实水泥、平板玻璃产能置换。加强建材行业产量监测预警，推动水泥错峰生产常态化。
在房地产市场持续低迷的影响下，相关上游产品的需求和产量已经出现明显下滑。国家统计局数据显示，今年1-4月，中国粗钢产量34367万吨，同比下降3.0%；水泥产量为5.09亿吨，同比下降10.3%；平板玻璃累计产量31000万重量箱，同比下降8%。
中国钢铁工业协会副秘书长兼市场调研部主任石洪卫告诉21世纪经济报道记者，目前钢铁行业运行呈现出高产量、高成本、高库存、低需求、低价格、低效益的“三高三低”局面，企业盲目扩产无益于行业健康发展。今年有关部门的产量调控措施，在以往的措施之上，会进一步地优化和精准，区分情况、有保有压、分类指导、扶优汰劣。
对于具体地区的产能管控，《行动方案》明确，“十四五”前三年节能降碳指标完成进度滞后的地区，“十四五”后两年原则上不得新增钢铁产能。严格落实水泥、平板玻璃产能置换。加强建材行业产量监测预警，推动水泥错峰生产常态化。
此外，在石化化工行业方面，强化石化产业规划布局刚性约束。严控炼油、电石、磷铵、黄磷等行业新增产能，禁止新建用汞的聚氯乙烯、氯乙烯产能，严格控制新增延迟焦化生产规模。新建和改扩建石化化工项目须达到能效标杆水平和环保绩效A级水平，用于置换的产能须按要求及时关停并拆除主要生产设施。全面淘汰200万吨/年及以下常减压装置。到2025年底，全国原油一次加工能力控制在10亿吨以内。
在有色金属方面，严格落实电解铝产能置换，从严控制铜、氧化铝等冶炼新增产能，合理布局硅、锂、镁等行业新增产能。大力发展再生金属产业。到2025年底，再生金属供应占比达到24%以上，铝水直接合金化比例提高到90%以上。
为了保障上述产能控制目标的实现，《行动方案》提出，将严格固定资产投资项目节能审查和环评审批。加强节能审查源头把关，坚决遏制高耗能、高排放、低水平项目盲目上马。建立重大项目节能审查权限动态调整机制，加强节能审查事中事后监管。严格落实建设项目环境影响评价制度。